Soforthilfe für Selbstständige wirkt vor allem positiv, wenn sie rasch gewährt wird

Die wirtschaftlichen Folgen der Covid-19-Krise haben in den vergangenen zwölf Monaten die rund 4,2 Millionen Selbstständigen sowie Inhaberinnen und Inhaber von kleinsten Unternehmen so stark getroffen wie kaum eine andere Gruppe von Erwerbstätigen.info Diese Gruppe – im Weiteren unter dem Begriff Selbstständige zusammengefasst – hat durch die Eindämmungsmaßnahmen hohe Umsatz- und Einkommensverluste erlitten. Viele von ihnen sehen sich seitdem immer wieder, manche sogar, wie die Selbstständigen in der Eventbranche, fortlaufend in ihrer wirtschaftlichen Existenz gefährdet, einige haben wohl schon aufgegeben.info

Vor genau einem Jahr kündigte Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier auf einer Pressekonferenz an, „dass wir die Unternehmen nicht im Stich lassen werden“.info Sein Ministerium führte zusammen mit dem Finanzministerium die Soforthilfe ein, ein erstes Programm im Umfang von insgesamt bis zu 50 Milliarden Euro mit dem Ziel, Selbstständige (einschließlich Kleinstunternehmen mit bis zu zehn Beschäftigten) mit Liquiditätszuschüssen zu unterstützen und ihnen durch die Krise zu helfen. Betroffene Selbstständige konnten zwischen Ende März und Ende Mai 2020 einen einmaligen Zuschuss von bis zu 15.000 Euro zur Deckung fixer Betriebskosten beantragen, sofern Liquiditätsprobleme bestanden. Insgesamt wurden aus diesem Programmbudget rund 13,8 Milliarden Euro abgerufen.info Im weiteren Verlauf der Pandemie wurden mit den Überbrückungshilfen I (Sommer 2020) und II (Herbst/Winter 2020) zusätzliche Hilfen auf den Weg gebracht.info Aktuell steht die Überbrückungshilfe III einschließlich der „Neustarthilfe für Soloselbstständige“ bereit.

Eine Bewertung der Wirkung der Liquiditätshilfen für Selbstständige steht bis heute aus

Bis heute fehlt es jedoch an einer fundierten Einschätzung, welche Effekte solche Programme auf die Situation von Selbstständigen haben. Vor diesem Hintergrund wurde die Wirkung des ersten Programms, der Soforthilfe, analysiert. Dabei geht es um die Frage, inwieweit der Bezug dieser Hilfe die Wahrscheinlichkeit erhöht, trotz Krise selbstständig zu bleiben. Diese Untersuchung leistet damit einen Beitrag für die weitere Ausgestaltung von Liquiditätshilfen für von der Pandemie besonders betroffene Selbstständige. Für die Untersuchung, die das DIW Berlin gemeinsam mit dem Forschungszentrum Mittelstand (FZM) der Universität Trier durchgeführt hat, wurde eine Erhebung unter 27.262 Selbstständigen (mit bis zu neun Beschäftigten) ausgewertet.info

Die Selbstständigen wurden in der Umfrage sowohl zur Inanspruchnahme von staatlichen Hilfen als auch zu den finanziellen und betrieblichen Auswirkungen der Covid-19-Pandemie befragt.info 80 Prozent der in dieser Erhebung Befragten gaben im Frühjahr 2020 an, dass ihre Umsätze um mehr als die Hälfte zurückgegangen seien (Abbildung 1). Besonders betroffen waren die Branchen Gastronomie und Beherbergung sowie Kunst, Kultur und Erholung. Dort verzeichneten neun von zehn Selbstständigen Umsatzrückgänge von mehr als 75 Prozent.info Mit Blick auf die Zukunft führten drei Viertel der Selbstständigen aus, nur noch für maximal drei weitere Monate über betriebliche Rücklagen zur Aufrechterhaltung des Betriebs zu verfügen, unter zusätzlicher Nutzung privater Ersparnisse traf dies etwa auf die Hälfte zu (Abbildung 2a).

Die Hälfte der Selbstständigen verzeichnete laut eigenen Angaben im Befragungszeitraum zwischen März und Mai 2020 monatliche Verluste von über 1.000 Euro (Abbildung 2b). 28 Prozent befürchteten, die Selbstständigkeit innerhalb der nächsten zwölf Monate pandemiebedingt aufgeben zu müssen. Viele betroffene Selbstständige reagierten auf diese wirtschaftliche Notlage mit eigenen Maßnahmen der Liquiditätssicherung.info Daneben wurde aber auch die Soforthilfe stark in Anspruch genommen.

Um die Wirksamkeit des Soforthilfe-Programms zu untersuchen, wird analysiert, ob die gewährte finanzielle Unterstützung die persönliche Einschätzung beeinflusst hat, die Selbstständigkeit trotz Covid-19-Pandemie innerhalb der nächsten zwölf Monate weiter ausüben zu können. Dabei sei betont, dass die Ergebnisvariable – in zwölf Monaten noch selbstständig tätig zu sein – eine subjektive Einschätzung und Prognose darstellt.info

Soforthilfe entfaltet moderat positive Wirkung auf den Verbleib in Selbstständigkeit

Zur Bewertung der Wirkung der Soforthilfe wird die Wahrscheinlichkeit zweier Gruppen miteinander verglichen, selbstständig zu bleiben (sogenannte Verweilwahrscheinlichkeit): zum einen jene Gruppe, die die Soforthilfe bereits erhalten hat (Maßnahmengruppe), und zum anderen diejenigen, die planten, die Soforthilfe zu beantragen, es aber zum Befragungszeitpunkt noch nicht getan hatten (Kontrollgruppe). Mithilfe des Propensity-Score-Matching-Verfahrens wird jeder Person aus der Maßnahmengruppe eine Person aus der Kontrollgruppe (ein sogenannter statistischer Zwilling) zugeordnet, die in möglichst vielen Merkmalen der Person aus der Maßnahmengruppe ähnelt. Insgesamt wurden 66 Merkmale herangezogen, darunter die finanzielle Situation, die Branche, der Zeitpunkt der Befragung und die grundsätzliche Einschätzung zum weiteren Verlauf der Pandemie. Der einzig verbleibende und beobachtbare Unterschied zwischen beiden Personen ist, dass die Person aus der Maßnahmengruppe die Soforthilfe-Maßnahme erhalten hat, die Person aus der Kontrollgruppe jedoch nicht. Dadurch kann davon ausgegangen werden, dass Unterschiede in der Verweilwahrscheinlichkeit auf die Soforthilfe-Maßnahme zurückzuführen sind (Average Treatment Effect of the Treated).info

Die entsprechenden Schätzungen zeigen, dass das Soforthilfe-Programm die Einschätzung, trotz der Pandemie selbstständig zu bleiben, im Durchschnitt um 6,5 Prozentpunkte erhöht hat (Abbildung 3). Zur Einordnung der Effektgröße lassen sich frühere staatliche Unterstützungsprogramme heranziehen, die Gründungen (unabhängig von der Covid-19-Pandemie) in ihrer Anfangsphase unterstützen und die Zahl der Geschäftsaufgaben und Insolvenzen senken sollen. Ein Vergleich etwa mit der Evaluation des Gründungszuschusses verdeutlicht, dass der Effekt der Soforthilfe etwa halb so hoch ist wie beim Gründungszuschuss.info Bei der Soforthilfe handelt es dabei allerdings um eine Einmalzahlung, während der Gründungszuschuss als monatliche Unterstützung bis zu 15 Monate lang gewährt wurde.

Deutliche Unterschiede in der Wirkung zeigen sich, wenn man den Grad der Betroffenheit berücksichtigt. In der Gastronomie und Beherbergung sowie im Bereich Kunst, Kultur und Erholung steigt die Wahrscheinlichkeit, dass Selbstständige ihrer Tätigkeit ein Jahr später noch nachgehen werden, dank der Soforthilfe-Zahlung um zehn Prozentpunkte. In den weniger betroffenen Branchen hat die Maßnahme die Verweilwahrscheinlichkeit im Schnitt nicht beeinflusst.info

Rasche Gewährung der Hilfen wichtig, Wirkung der Hilfen schwächer, je länger sie zurückliegen

In der öffentlich geführten Debatte um Überbrückungshilfen wird immer wieder die um Monate verzögerte Gewährung von Hilfen diskutiert. Vor diesem Hintergrund geht die Untersuchung weiterhin der Frage nach, inwieweit die Wirksamkeit der Soforthilfe von der Geschwindigkeit der Auszahlung abhängt. Dafür können tagesgenaue Informationen über den Zeitpunkt der Antragstellung und der Gewährung der Hilfen genutzt werden. Die weiteren Schätzungen verdeutlichen, dass die Bearbeitungsdauer die Wahrscheinlichkeit beeinflusst, selbstständig zu bleiben. Insgesamt wurde die Soforthilfe ausgesprochen schnell bewilligt, in der Hälfte der Fälle innerhalb von fünf Tagen. Unterscheidet man die Wirkung danach, ob die Hilfen innerhalb von fünf Tagen gewährt wurden oder ob bis zur Gewährung der Hilfen mehr Zeit verging, so zeigt sich, dass nur bei rascher Gewährung innerhalb von fünf Tagen die Verweilwahrscheinlichkeit, selbstständig zu bleiben, signifikant ansteigt (Tabelle, Spalte 1). Bei Befragten, deren Anträge langsamer bearbeitet wurden, hat die Auszahlung der Soforthilfe die eigene Zukunftsprognose nicht signifikant beeinflusst.

Die konkrete Ausgestaltung des Programms konnte auch in anderer Hinsicht untersucht werden. Die tagesgenaue Erhebung erlaubt es, die Wirkungsdauer der Soforthilfe näher zu analysieren. Der positive Einfluss der Soforthilfe auf die eigene Zukunftsprognose nimmt demnach ab, je länger die Auszahlung zurückliegt. Innerhalb der ersten Woche nach der Auszahlung befragte Selbstständige geben eine 9,5 Prozentpunkte höhere Verweilwahrscheinlichkeit an (Tabelle, Spalte 3) als jene, die keinen Antrag auf Soforthilfe gestellt haben. In der zweiten und dritten Woche sinkt dieser Wert auf sechs Prozentpunkte. Ab der vierten Woche ist die positive Wirkung zum Fünf-Prozent-Niveau nicht mehr signifikant.

Fazit: Hilfen für Selbstständige sollten schneller und kontinuierlicher gewährt werden

Die Eindämmungsmaßnahmen im Zuge der Pandemie haben zu schweren Umsatzeinbrüchen für Selbstständige geführt. Die Soforthilfe ist die erste vom Bund aufgelegte Unterstützungsmaßnahme, die diese Umsatzeinbrüche durch die teilweise Deckung fixer Betriebskosten abfedern sollte. Sie hat unter den antragsberechtigten Selbstständigen eine moderat positive Wirkung entfaltet und deren Zuversicht erhöht, die Krise erfolgreich zu überstehen. Allerdings variiert der Effekt stark nach Branchen und konkreter Umsetzung des Programms. Der positive Effekt stellt sich vor allem bei Selbstständigen ein, deren Anträge binnen weniger Tage bewilligt wurden und reduziert sich, je länger die Einmalzahlung zurückliegt. Die Ergebnisse dieser Untersuchung lassen daher Rückschlüsse zu, durch welche Ausgestaltung Hilfsprogramme für die von den Folgen der Covid-19-Pandemie betroffenen Selbstständigen eine bessere Wirkung entfalten.

Die Untersuchung macht erstens deutlich, wie wichtig eine rasche Bewilligung von Hilfszahlungen ist – dieses Element war ganz offensichtlich eine entscheidende Komponente der Soforthilfe. Daher sollte bei der nun startenden Überbrückungshilfe III und der so genannten Neustarthilfe ein großes Gewicht auf die rasche Gewährung von Anträgen gelegt werden, um eine positive Wirkung der Hilfsprogramme sicher zu stellen.

Zweitens veranschaulichen die hohen finanziellen Verluste, die Selbstständige in einzelnen Monaten erleiden, in Kombination mit der Tatsache, dass die positive Wirkung von einmaligen Unterstützungszahlungen nur kurze Zeit anhält, dass Einmalzahlungen für mehrere Monate keine optimale Wirkung entfalten. Gezielte monatliche Zahlungen in Phasen hoher Einkommensverluste während der Pandemie dürften die Wirkung solcher Hilfsprogramme erhöhen.

Drittens sei der moderate Effekt bei der Wirkung der Soforthilfe aufgegriffen. Die Mittel aus der Soforthilfe können nur zur Finanzierung fixer Betriebskosten, aber nicht des Lebensunterhalts verwendet werden. Die Wirkung dürfte wohl stärker ausfallen, wäre die Nutzung der Hilfen zur Deckung der Lebenshaltung möglich. Das Problem der eingeschränkten Verwendbarkeit besteht auch bei den Überbrückungshilfen. Erstmalig ändert sich dieses Element bei der Neustarthilfe, wodurch der Effekt bei diesem Hilfsprogramm größer ausfallen könnte. Einschränkend gilt bei der Neustarthilfe wiederum, dass der Umfang der Förderung mit je 7.500 Euro nur halb so hoch ist wie bei der Soforthilfe und gleichzeitig ein doppelt so langer Zeitraum (von sechs Monaten) abgedeckt werden soll.

Vieles spräche also dafür, statt einer Vielzahl von Programmen ein einziges fortlaufendes Hilfsinstrument für Selbstständige für die weitere Zeit der Pandemie zu entwickeln, das in Monaten mit großen Umsatzverlusten plan- und vorhersehbar, zielgenau und rasch finanzielle Unterstützung gewährt und das über die fixen Betriebskosten hinaus in begrenztem Umfang die Kosten des Lebensunterhalts deckt. Für eine solche Form der Unterstützung wäre die monatliche Gewährung eines steuerlichen Verlustrücktrags geeignet, der Gewinne aus mehreren vergangenen Jahren berücksichtigt. Alternativ könnte der Bund dem Beispiel anderer Länder in Europa folgen und die Finanzämter monatlich anteilig Umsatzverluste der Selbstständigen ersetzen lassen, die diese während der Pandemie erleiden.

Abstract

Selbstständige erleiden in der Covid-19-Pandemie besonders häufig Einkommensverluste. Zu ihrer Unterstützung hat der Bund verschiedene Programme mit Liquiditätshilfen aufgelegt. Im Frühjahr 2020 startete der Bund die Soforthilfe, ein Programm, das für die von Umsatzrückgängen betroffenen Selbstständigen Einmalzahlungen von bis zu 15.000 Euro vorsah. Analysen zur Wirkung dieses ersten Programms anhand von Online-Umfragedaten mit über 20.000 Befragten zeigen, dass sich unter den Beziehenden der Soforthilfe die Wahrscheinlichkeit, selbstständig zu bleiben, moderat erhöht hat. Diese positive Wirkung erweist sich dann als signifikant, wenn die Hilfe binnen weniger Tage gewährt wurde. Gleichzeitig lässt der positive Effekt wenige Wochen nach Gewährung der Soforthilfe nach. Bei der weiteren Ausgestaltung solcher Hilfsprogramme sollten neben einer schnellen Gewährung vor allem auch monatliche Auszahlungen in Betracht gezogen werden, um die positive Wirkung der Hilfen zu verlängern.