REACH: ZVO-Kommentar zum neuen EU-Fahrplan

Die Öffentliche Konsultation, die am 1. Juni 2021 endete, lief über vier Wochen und damit über die Pfingstzeit. Insgesamt kam es zu 325 Kommentaren, was der Bedeutung des Themas nicht gerecht wird. Die angebliche Transparenz der EU versteckt sich auch hier hinter einem unübersichtlichen Wust von Informationen, ausschließlicher Darstellung in englischer Sprache und kurzen Fristen über Feiertage. Der ZVO hat den Fahrplan detailliert analysiert und kam zu dem Schluss, dass hier enorme Risiken für Wirtschaft und Gesellschaft sowie den Wohlstand vieler Bürger der EU verursacht werden. Durch die geschickte Verklausulierung ist sicherlich vielen entgangen, dass die EU-Kommission massive Eingriffe in das Wohl vieler einzelner als Kollateralschäden in Kauf nimmt.

Allein der Umfang des ZVO-Kommentars macht eine vollständige Darstellung der Inhalte an dieser Stelle schwierig. Daher werden einige Schwerpunkte beleuchtet. Der Originalkommentar ist auf der ZVO-Homepage unter Publikationen/Positionspapiere und auf der EU-Seite nachzulesen.

Der Fahrplan

Die EU-Kommission beschreibt ihre Vorhaben, Zielsetzungen und Einschätzungen auf vier Seiten. Die wesentlichen Bereiche sind „Das Problem, das die Initiative angehen will“ („Problem the initiative aims to tackle“), „Zielsetzungen und politische Optionen“ („Objectives and Policy Options“) sowie „Vorläufige Bewertung der erwarteten Auswirkungen“ („Preliminary Assessment of Expected Impacts“). In Letzterem wird zwischen ökonomischen, sozialen und umweltbezogenen Auswirkungen unterschieden. Hinzu kommen erwartete Auswirkungen auf Grundrechte sowie die Verringerung des bürokratischen Aufwandes.

Erkannte Problembereiche und Ziele bzw. Optionen werden dabei 1:1 gegenübergestellt, so dass eine eigene Beurteilung jeder einzelnen Einschätzung der EU gut möglich ist.

Die Kommission identifiziert sieben Themenschwerpunkte, die eine Revision von REACH notwendig machen sollen. Dazu macht sie Lösungsvorschläge:

REACH-Datensammlung als Schlüssel zur Beurteilung von Substanzen

REACH sei die am weitesten entwickelte Wissensbasis, jedoch seien noch immer Lücken beim Wissen über einzelne Substanzen vorhanden. Dazu will die Kommission die Informationsanforderungen an Hersteller und Importeure verändern. Vor allem sollen noch mehr Informationen über Gefahren, Dokumentationen zur sicheren Verwendung, die Registrierung bestimmter Polymere sowie „Informationen zum Umwelt-Fußabdruck” eingefordert werden.

Die Kommission erkennt offensichtlich, dass aus dem Zusammenhang gerissene Daten ohne Wissen um die Wirkzusammenhänge bzw. Kausalitäten und Mechanismen nicht zur Erkenntnis führen. Nicht nur das reale Risiko kann nicht eingeschätzt werden, sondern schon das Gefahrenpotenzial. Der ZVO bezweifelt jedoch in seiner Stellungnahme, dass ein (noch) Mehr an Daten zu mehr Erkenntnis führt. Die Kommission wiederholt hier den Fehler der vergangenen Jahre bzw. verschlimmert ihn noch.

Die Überlegungen der EU-Kommission führen zu einer starken Erweiterung der Pflichten für Unternehmen, die schon jetzt den bürokratischen Anforderungen nicht mehr gewachsen sind. Der ZVO mahnt in seiner Stellungnahme dringend an, stärker zielführend zu arbeiten und nicht allein auf eine allumfassende Substanzdatenbank zu setzen, die zum weit überwiegenden Teil nutzlos sein wird. Außerdem kritisiert er erneut den Beurteilungsansatz für gefährliche Eigenschaften. Er weist darauf hin, dass auch Stoffe ohne toxikologische Gefahreneigenschaften durchaus Risiken bergen können (zum Beispiel Wasser, Kochsalz, Kaliumchlorid, Kohlendioxid, Stickstoff, Laktose, Saccharose). Daher wäre ein risikobezogener Ansatz sinnvoller.

Mischungsfaktoren sollen die kombinierten Wirkungen von Substanzen erfassen

Laut Kommission erfassen die Registrierungsangaben nur die Eigenschaften und Wirkungen einzelner Substanzen. Die Risiken kombinierter Wirkungen von Substanzmischungen sollen durch einen Mischungsfaktor erfasst werden, der von den Registranten anzugeben sein wird.

Der ZVO weist diesen fachlich unzulänglichen Ansatz primär aus zwei Gründen zurück: Erstens ist die schiere Menge möglicher Substanzmischungen nicht über einen Allgemeinansatz zu bewältigen. Die Kommission wäre besser beraten, Prioritäten auf Basis real auftretender Risiken vorzunehmen. Zweitens ist der Mischungsfaktor keine Stoffkonstante, sondern in jeder Mischung anders. So können auch Substanzen, die für sich keine Gefahren für Mensch und Umwelt darstellen, in Mischungen zu fatalen Folgen führen.  Der ZVO nennt als Beispiel ungiftiges DMSO (Dimethyl-sulfoxid, CAS-Nr. 67-68-5), das die Hautresorption erhöht. Medizinisch nützlich kann jedoch auch die Resorption gefährlicher Substanzen erleichtert werden. Der Vorschlag der Kommission ist unrealistisch und nicht zielführend.

Unzureichende Kommunikation in der Lieferkette

Die Kommunikation in der Lieferkette über Verwendungen und notwendige Maßnahmen zum Risikomanagement sei nicht präzise und klar, was die Kontrolle der Risiken erheblich beeinträchtigt. Dazu sollen die Sicherheitsdatenblätter weiter verbessert und möglichst elektronisch harmonisiert werden.

Die pauschal negative Einschätzung der Lieferkettenkommunikation wird vom ZVO nicht geteilt. Einerseits läuft eine solche Kommunikation nicht nur über Sicherheitsdatenblätter ab. Unternehmen und Mitarbeiter kommunizieren auch direkt. Zweitens ist nicht klar, welche Gefährdungen und welche Risiken zugrunde gelegt werden. Sind es lebensbedrohliche akute oder langfristige gesundheitliche Folgen für den Menschen? Oder auch die vermuteten Auswirkungen in kommenden Generationen einzelner subtropischer Spezies? Pauschale Mängelbehauptungen helfen nicht weiter. Drittens führt Harmonisierung der elektronischen Formate nicht zu verbesserten Informationen entlang der Lieferkette. Sie macht diese Information weder genauer noch leichter zu nutzen, insbesondere nicht in KMUs und bei wenig leistungsfähiger Digitalisierung wie in Deutschland. Die Kommission sollte sich von dem Irrglauben verabschieden, digitale Hilfsmittel führten an sich zu einer Vereinfachung und trieben inhaltliche Lösungen voran

Zu komplexe und unzureichende Bewertung von Registrierungsdossiers

Die Verfahren zur Bewertung von Registrierungsdossiers und Stoffen sind laut Kommission komplex, wobei mehrere Engpässe die Anforderung von Informationen von den Registranten und die Schlussfolgerungen zu möglichen Gefahren und Risiken verzögern.

Die Kommission hat daher vor, die Bestimmungen für die Dossier- und Stoffbewertung zu überarbeiten. Es werden verschiedene Optionen in Betracht gezogen, um sicherzustellen, dass die Registrierungsdossiers konform sind und dass ausreichende Informationen für die Beurteilung von Bedenken vorliegen. Dazu gehört die Möglichkeit, Registrierungsnummern für nicht konforme Registrierungen zu widerrufen und den Behörden zu erlauben, Tests in Auftrag zu geben, um Gefahreninformationen zu erhalten

Der ZVO vermisst hier erneut konkrete Verbesserungsvorschläge. Was ist unter den „verschiedenen Optionen” insgesamt zu verstehen? Zudem ist unverständlich, warum nun Behörden doch wieder eigene Gefahreninformationen generieren. Damit würde die sogenannte Beweislastumkehr konterkariert. Wenn die Behörden den Informationen von Registranten keinen Glauben schenken, könnten diese gleich von ihren Pflichten befreit werden.

Die Kommission vermeidet hingegen die grundlegende und unvermeidbare Frage, warum die Überprüfung zu „komplex“ und „unzureichend” ist. Wenn die Überprüfung von Dossiers zu komplex ist, liegt das Problem wahrscheinlich in der Menge und Art der regulatorischen Anforderung an das Dossier sowie möglicherweise in der Expertise der bearbeitenden Gremien. Stärkere Sanktionierung verringert die Komplexität jedenfalls nicht.

Zu schwerfälliges und unflexibles Zulassungsverfahren

Der Feststellung der Kommission, dass der Zulassungsprozess sowohl für die Unternehmen als auch für die Behörden eine große Belastung dargestellt, kann nur beigepflichtet werden. Ebenso, dass eine Vielzahl von Anträgen für die Verwendung kleiner Mengen von Stoffen, unklare Kriterien für die Zulassung und Informationslücken (insbesondere für Verwendungen, bei denen Wettbewerber bereits Alternativen eingeführt haben) sowie unklare Informationen in den Anträgen (insbesondere von Antragstellern in der Lieferkette und von Alleinvertretern) zu langwierigen Diskussionen und Verzögerungen bei der Entscheidungsfindung geführt haben.

Schwer nachzuvollziehen sind jedoch die Optionen, die die Kommission zur Verbesserung vorschlägt: Klarstellungen und Vereinfachungen der derzeitigen Bestimmungen, nationale Zulassungen für kleinere Anwendungen, die Streichung des Zulassungstitels aus REACH, die Integration des REACH-Zulassungs- und Beschränkungssystems in ein einziges System und die Verbesserung der Schnittstelle zu anderen Rechtsvorschriften (ergänzende Maßnahmen im Rahmen der Aktion „Ein Stoff – eine Bewertung“ im Rahmen der Chemikalienstrategie). Der Kommentar zu diesem Punkt ist besonders ausführlich, denn die Vorschläge der Kommission folgen nach Ansicht des ZVO Fehleinschätzungen. Folgende Beispiele seien genannt:

• viele Verwendungen von Chemikalien, die zu zahlreichen Autorisierungen führen, sind Merkmale einer industriellen Gesellschaft mit mittelständischen, spezialisierten, zukunfts- und innovationsorientierten Unternehmen als Rückgrat; so kommt es zwangsläufig zu den derzeitigen Regulierungsprozessen.
• „Klarstellungen und Vereinfachungen der derzeitigen Bestimmungen“ sind eine grundsätzliche Aufgabe der Exekutive, also der EU-Kommission. Dies ist kein Ziel eines gesonderten Projektes, vor allem aber ist es keine Maßnahme eines gesonderten Fahrplans!
• Unklare Kriterien hätten von Beginn an durch die Kommission vermieden werden können – und könnten es heute noch ohne Veränderung von REACH;
• Upstream-Autorisierungen sind seitens REACH konkret als Möglichkeit zugelassen. Es ist zu hinterfragen, wovon die Verzögerungen und verlängerten Diskussionen verursacht werden; es ist plausibel anzunehmen, dass die Informationsanforderungen der bearbeitenden Gremien über das von REACH gewollte Maß hinausgehen;
• Autorisierungen kleinerer Anwendungen nationalen Behörden zuzuweisen, ist ein vollkommen falscher Weg. Es wären zusätzliche Abstimmungen zwischen vergleichbaren Anwendungen in unterschiedlichen Mitgliedsstaaten notwendig. Ebenso wäre eine kohärente Bearbeitung mit den „großen Anwendungen“ notwendig, um Gleichbehandlung zu gewährleisten. Hier verlagert die Kommission ein Ressourcenproblem, ohne eine Lösung in Form optimierter Prozesse erarbeiten zu wollen.

Der aktuelle Beschränkungsprozess ist zu langsam

Die Kommission meint, Beschränkungen würden zu langsam implementiert, um wirksam zu schützen.

Als vermeintliche Verbesserung schlägt sie die Reform des Beschränkungsprozesses vor: Zu den Optionen zählt sie die Ausweitung des generischen Risikoansatzes für Beschränkungen auf endokrine Disruptoren, PBT/vPvB-Stoffe, Immuntoxika, Neurotoxika, Sensibilisatoren der Atemwege und Stoffe, die bestimmte Organe beeinträchtigen, die Ausweitung des generischen Risikoansatzes auf Produkte, die für die gewerbliche Verwendung vermarktet werden.

Aus Sicht des ZVO ist es nicht akzeptabel, die Herausforderungen an die Behörden dadurch zu erleichtern, dass ein qualitativ weit schlechterer Prozess der Bewertung eingeführt wird. Die Einführung bzw. Ausweitung eines generischen Ansatzes auf Basis einer Risikovermutung für ganze Stoffgruppen als Regulierungsgrundlage ist gleichbedeutend mit grundsätzlich akzeptierter Überregulierung. Potenzielle Gefahr ist kein Grund für Regulierung, insbesondere nicht aus Unwissenheit. Potenzielle Gefahren sind allgegenwärtig, dennoch wird nicht generisch an solch ein Thema herangegangen, sondern es werden spezifische Lösungen erarbeitet. Beispiele können den Bereichen Transport, Elektrotechnik, Arzneimitteln, Nahrungsmitteln, Maschinenbau u.v.a. entnommen werden. Entscheidend ist, ob ein nicht akzeptables Risiko vorliegt.

Unterschiedlich effektive Kontrolle und Durchsetzung in den Mitgliedstaaten

Die Kommission erkennt tatsächlich auch, dass erhebliche Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten bestehen, die von den verfügbaren Ressourcen und der unterschiedlichen Politik abhängen und zu einer uneinheitlichen Wirksamkeit der Kontrollen führen. Sie verbindet diesen Aspekt auch gleich mit der zunehmenden Einfuhr von Produkten aus Ländern außerhalb der EU, auch durch direkte Käufe der Verbraucher über Online-Portale. Dies ermögliche die Einfuhr von Waren, die nicht den notwendigen Kontrollen unterliegen, um die Einhaltung des EU-Rechts zu gewährleisten.

Gegen diese Missstände tätig werden möchte die Kommission mit einer Überarbeitung der Bestimmungen für Kontrolle und Durchsetzung. Zu den denkbaren Optionen gehören die Festlegung von Mindestanforderungen für nationale Kontrollen und die Durchsetzung, einschließlich strengerer Grenzkontrollen, sowie die Einrichtung einer europäischen Audit-Kapazität zur Prüfung der Durchsetzung in den Mitgliedstaaten.

Es ist wieder schwer erkenntlich, welche konkreten Verbesserungsmaßnahmen hier getroffen werden sollen. Die genannten Optionen geben lediglich die Notwendigkeit wieder, die erkannten Probleme lösen zu müssen. Eine weitere europäische Aufsichtsbehörde zur Auditierung von nationalen Aufsichtsbehörden, die den Vorgaben europäische Aufsichtsbehörden möglicherweise nicht ausreichend entsprechen, ist absurd und eine Verschwendung von Steuergeldern. Die Kommission sollte besser der Frage nachgehen, warum die Mitgliedsstaaten den EU-Vorgaben nicht folgen können oder wollen – und diese Hemmnisse abbauen, anstatt den bürokratischen, zentralistischen Überprüfungs- und Überwachungsapparat weiter auszubauen.

Wie sie den Online-Handel einschränken will, ohne wesentliche Aspekte der Globalisierung und des weltweiten Handels – gerade auch durch Privatpersonen und Kleinstunternehmen – zu zerstören, beantwortet sie nicht.

Wahrscheinliche soziale Auswirkungen

Natürlich geht die Kommission davon aus, dass ihre Ideen aus dem Fahrplan vor allem der menschlichen Gesundheit und der Umwelt zugutekommen werden. Sie erkennt auch, dass es zu diesen erhofften Erfolgen nicht ohne Einschränkungen kommen wird indem sie ausführt:

„Kurzfristig kann es zu Arbeitsplatzverlusten aufgrund neuer gesetzlicher Anforderungen oder erhöhter Kosten für Produkte, die gefährliche Chemikalien verwenden, kommen; langfristig wird dies jedoch voraussichtlich durch ein Wachstum der Produktion von Produkten kompensiert, die Alternativen zu den gefährlichsten Chemikalien verwenden.”

Zum Erreichen der Wunschvorstellungen des Fahrplans müssen und sollen Kollateralschäden hingenommen werden. Kurzfristig werden Arbeitsplätze verloren gehen und damit die Existenzen und Zukünfte beliebiger, natürlich anonymer und in der Zahl nicht einmal abgeschätzter EU-Bürger und -Familien geopfert. Zum Ausgleich wird erwartet, dass dies langfristig kompensiert werden kann. Die EU-Bürger, die zwischenzeitlich ihren Wohlstand haben verlieren müssen, wird dies sicher trösten. Wie kurz „short-term“ sein wird, und wie lange wir auf „long-term“ zu warten haben, ist nicht einmal abgeschätzt – dabei wäre dies mit Blick auf die Allgemeinkosten für zusätzliche Arbeitslose von entscheidender Bedeutung.

Auch fachlich sind die hier getroffenen Aussagen fragwürdig: Ob die Initiative positiv wirken wird, soll das beabsichtigte Impact Assessment erst zeigen – daher ist dieses „soziale“ Argument hier unzulässig, denn es setzt bereits das „Sollergebnis“ für die noch kommende Untersuchung voraus. Gleiches gilt für die Behauptung, mehr Steuerung („Control“) von Chemikalien reduziere signifikant das Risiko von Erkrankungen am Arbeitsplatz sowie Gesundheitskosten. REACH ist diesen Nachweis nach wie vor schuldig geblieben.

Alarmierend ist, dass die Risikoverminderung für den Konsumenten nicht erwähnt wird! Soll REACH endgültig eine Arbeitsschutzverordnung werden?

Der ZVO hat klar die Notwendigkeit zum Ausdruck gebracht, realistische, auf beweisbaren Tatsachen beruhende, dem Wohle aller dienende Zukunftsaussichten zu erarbeiten. Die konkret vorgesehene Ungleichbehandlung bzw. Benachteiligung vor dem Gesetz kann und darf nicht akzeptiert werden.

Öffentliche Kernbotschaften des ZVO

Hier die Kernbotschaften des ZVO, die aus der detaillierten Bearbeitung des Gesamttextes abgleitet wurden.

1. Die weitere Anhäufung unspezifizierter und unreflektierter Datenmengen wird nicht zu einer Verbesserung der Lebensumstände der EU-Bürger führen.
2. Die Einführung von stoffbezogenen Mischungsfaktoren ist unsinnig, da das Verhalten in Mischungen keine Stoffkonstante darstellt. Alle denkbaren Mischungen zu betrachten, scheitert an der schieren Menge.
3. Die Behauptung, die Kommunikation in den Lieferketten sei ineffizient, ist unbegründet. Kriterien zu dieser Beurteilung fehlen, nachvollziehbare Maßnahmen werden nicht genannt. Mögliche Ergebnisse aus den ungenannten Maßnahmen werden nicht abgeschätzt.
4. Die Kommission übersieht, dass die unüberwindbare Komplexität von Dossiers einerseits durch ihre eigenen Vorgaben, andererseits durch tatsächliche Komplexität in der Realität, die sich der behördlichen Vereinfachung entzieht, verursacht wird. Die Kommission muss sich dieser Komplexität stellen. Mit den angedachten Änderungen würde die heute schon kritisierte Komplexität nochmals drastisch zunehmen.
5. Die zunehmend generischen Regulierungsansätze auf Basis potenzieller Gefahren von Substanzen weisen auf unzureichende Erfassung der fachlichen Fragestellungen hin. Es ist nicht akzeptabel, aus Unwissenheit oder auf Basis reiner Annahmen weitreichende Regulierungen vorzunehmen, ohne detaillierte Analysen über das real zu erwartende Risiko vorzunehmen.
6. Der Vollzug geltender Gesetze ist in den Mitgliedsstaaten unterschiedlich. Es ist nicht sinnvoll, Gesetze und Verordnungen zu verschärfen oder zu erweitern, ohne zuvor einen einheitlichen Vollzug erreicht zu haben. Sollte dies nicht möglich sein, erübrigen sich alle weiteren Regulierungsvorhaben. Die Kommission sollte hier dringend ihren Schwerpunkt verschieben, von der Legislative hin zur Vereinheitlichung der Exekutive.
7. Auch der ZVO und seine Mitgliedsunternehmen arbeiten an einem Wiederaufbau nach der Covid-Krise und unterstützen die Ziele des Green Deal. Der Erhalt des Lebensstandards in einer nachhaltigen Gesellschaft bedarf aber des Fortbestandes einer Industrie und einer Wertschöpfungskette, die stark ist und den Wandel umsetzen kann. Der Überlebenskampf oder Verlagerungsprozesse nach außerhalb Europas wirken für diese Ziele kontraproduktiv – sowohl für Unternehmen, als auch Gesellschaft und Nachhaltigkeit.
8. Die Tatsache, dass die Kommission offen verkündet, eine ungenannte Zahl Arbeitsplätze verloren gehen zu lassen mit der Hoffnung auf Besserung in einer nicht datierten Zukunft, ist nach ZVO Meinung mit dem Mandat der EU-Kommission zum Wohle der Allgemeinheit nicht vereinbar.
9. Als Argument für eine erweiterte Regulierung darf nicht gelten, dass die Finanzierung und das Weiterbestehen oder gar der Ausbau einer Behörde wie der ECHA durch ausreichende Gebühren gesichert wird. Dies ist ein falsches Selbstverständnis als Staatsdiener und spricht den zuvor akzeptierten Arbeitsplatzverlusten der Allgemeinheit Hohn. Hier bittet der ZVO dringend, öffentlich zu korrigieren.

Alle Positionspapiere und Kommentare des ZVO zum Download unter ZVO-Publikationen/Positionspapiere